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8 3 建筑学报 基于空间权的城市公共建设用地分层利用规划管制研究 R E S E A R C H O N L A Y E R E D U T I L I Z A T I O N O F U R B A N P U B L I C L A N D F O R C O N S T R U C T I O N B A S E D O N A I R R I G H T S 李强 Li Qiang 摘要/ 在分析国内外空间权制度产生的背景以及基于空间权的城市公共用地分层利用规划管制研究进展的基础上， 指出构建适合我国国情的基于空间权的城市公共建设用地分层 利用规划管制体系需解决的问题。 关键词/ 空间权 城市公共建设用地 分层利用 ABSTRACT/ After analyzing the background of air rights systems to come into being and research progress in western countries and China, the author points out we need to research four aspects to build up the layered utilization system of urban public land for construction based on air rights. KEY WORDS/ air rights, urban public land for construction, layered utilization 北京市优秀人才工程资助项目( 2 0 0 6 1 D 0 5 0 1 5 0 0 1 9 3 ) 作者单位：北京工业大学建筑与城市规划学院（北京，1 0 0 1 2 4 ） 收稿日期：2 0 0 9 - 0 4 - 2 3 1 序言 自 2 0 世纪初，伴随着城市化进程，发达国家一些大城市逐步 进入了一个前所未有的土地立体开发与利用时期。这一时期， 为获 取经济利益，地表上、下一定范围的空间不断被让与和租赁，进行 开发建设。且把这种以空中或地下的特定“断层”为客体设立的权 利， 称之为 “空间权” ( A i r R i g h t s ) 1 - 2 。 其中比较经典的建设案例 是美国纽约1 9 1 3 年建成的中央车站和公园大道( G r a n d C e n t r a l T e r m i n a l a n d t h e P a r k A v e n u e ) 建设项目 3 。1 9 0 0 年后，为了 适应土地分层利用的需要， 以美国为代表的英美法系国家逐步建立 了独立的空间权制度， 以德国为代表的大陆法系国家在传统的民法 中加入了与空间权相关的条款。 比如， 美国伊利诺斯州( I l l i n o i s ) 1 9 2 7 年制定了关于铁道上空空间让与与租赁的法律 ，俄克拉荷 马州( O k l a h o m a ) 1 9 7 3年颁布了著名的俄克拉荷马州空间法 ( O k l a h o m a A i r S p a c e A c t ) 。德国1 9 1 9 年在民法典加入了 共计3 9 个条文的“有关地上权之命令” 。法国和日本分别于上世纪 2 0 年代和5 0 - 6 0 年代，也逐步修正传统民法，来适应大规模的城 市土地立体开发的需要。 我国城市土地的立体化利用可以追溯到2 0 世纪6 0 年代的地下 人防工程建设，自2 0 世纪8 0 年代后城市地下空间的利用开始步入 适度发展期 4 。但由于受建设用地地上、地下空间产权不明晰等因 素的制约，我国城市土地立体化利用的进程缓慢。2 0 0 7 年国家颁 布了中华人民共和国物权法 ( 以下简称“物权法” ) ，引入了“空 间权”的观念，将其纳入第十二章“建设用地使用权”之中，该章 第一百三十六条规定“建设用地使用权可以在土地的地表、 地上或 者地下分别设立” ，客观上为城市公共建设用地的分层利用奠定了 法理基础。但是我国目前还没有相关的土地分层利用的实施细则， 特别是没有确定建设用地使用权空间范围的技术细则， 也没有配套 的针对城市“公共建设用地”分层利用的规划管制措施，而且我国 公共建设用地使用权的责任主体也不明晰， 从而制约了我国城市公 共建设用地的有效和合理的分层利用。 目前伴随着我国城市化进程 的加速，在北京、上海等一些大城市，建设单位申请在城市公共用 地( 包括街道、 广场、公共绿地) 的地上或地下进行建设的项目越来 越多。但目前我国还没有一套适应物权法的城市公共建设用地 分层利用规划管制的措施。 2 国内外研究进展 西方自 2 0 世纪初以来，空间权逐步与分区制( Z o n i n g ) 土地利 用规划管制相结合，并自 2 0世纪 6 0年代以来形成了开发权转移 ( T r a n s f e r a b l e D e v e l o p m e n t r i g h t s ) 5 - 6 、 分区地块合并 7 ( Z o n i n g L o t M e r g e r ) 、 激励分区( B o n u s o r I n c e n t i v e Z o n i n g ) 、 计划单元 开发( P l a n n e d U n i t D e v e l o p m e n t ) 、 集群分区( C l u s t e r Z o n i n g ) 、 绩效分区( P e r f o r m a n c e Z o n i n g ) 等一系列的基于空间权的规划管理 工具，实现了对私有土地产权分层利用的灵活管制。并且，自2 0 世纪 8 0 年代以来，这种对私有土地产权的规划管制工具也逐步渗 透到城市公共用地( 包括街道、 广场、 绿地、 城市公用设施用地 8 - 1 0 等) 的分层利用规划管制过程中。西方学者对基于空间权的城市公 共用地分层利用规划管制的相关研究集中在以下几个方面： 1 ) 基于空间权的土地利用分层技术及空间权出让契约的研究 空间要分层， 并想成为独立的权利客体必然要有明晰的立体的 周界， 且由于特定层空间权利的实现往往要依托其相邻层才能完全 实现， 因此层与层之间的垂直相邻关系比地表平面土地产权之间的 水平相邻关系更为复杂， 所以，土地分层出让过程中的立体周界的 划分方法以及出让合同就成为一些学者关注的内容。H e r b e r t B e c k e r , A . B . ( 1 9 2 8 ) 对地上空间权分层方法的研究具有代表性。 他 提出为了获得可完全独立支配的一定空间范围的地上空间权， 就应 在该空间下方与地面之间设置方形柱列， 并且在地面以下一定深度 以内设立圆形的柱基，来支撑地上空间的权利客体。并且地上空间 权出让的同时，须获得支撑该空间的支柱、柱基的用地使用权 1 1 。 电子书仅供参考，用后请删，如果此杂志对你有用请购买正版纸书，淘宝店：轻松做设计 独家制作 更多杂志请 联系QQ： 9577192 0 0 建筑学报 8 4 学术论文专刊 ACDEMIC ARTICAL ISSUE 此外， 在实际建设项目中还应获得包括给水、 排水和进出该空间等 所涉及的用地使用权。H o w a r d E . T h o m a s ( 1 9 6 5 ) 指出空间权出 让合同要包括以下内容：第一，界定空间权的范围；第二，相关的 支撑结构， 空间权的转让应当与因空间支撑结构重新布局妨碍相关 利益的利益主体签订许可和补偿契约；第三， 形形色色的役权和契 约， 包括进出入役权( E a s e m e n t s f o r I n g r e s s a n d E g r e s s ) 、 侵入 役权( E n c r o a c h m e n t E a s e m e n t s ) 、通风井役权( E a s e m e n t s f o r V e n t i l a t i o n S h a f t ) 、 排放役权( R e l e a s e C o v e n a n t s ) 等 1 2 - 1 3 。 美国芝加哥市西北铁路线地上空间的综合性商场建设项目利用 了类似的方法，在其地上空间权的出让合同中，包含了以下内容： 第一，空间权范围条款，规定离地面约7 m 高平面以上的空间为建 设空间；第二，地上支撑结构条款，规定除铁路用地以外的地表可 以安置圆形或方形的支柱；第三，地下圆柱形基础条款 1 4 。 2 ) 关于公共用地分层利用建设项目的规划管制的内容和程序 的研究 2 0 世纪6 0 年代后以美国为代表的西方发达国家的大城市出现 了“空心化”以及“郊区蔓延”等现象。在这种背景下，自2 0 世 纪 8 0 年代后，纽约市开始考虑通过出让城市公共用地的空间权来 进一步推动中心区的复兴。 F r a n k S c h n i d m a n ( 1 9 8 3 ) 的分析具有代 表性，他指出公共用地空间权的出让涉及公共空间私有化的问题， 牵涉更广泛的社会公共利益。因此，首先要深入评估确定是否应出 让该区位的公共用地空间权。其次，在确定出让后，要对该空间权 出让后对周边的影响做深入评估。 他指出规划师和城市设计师有义 务去确保周边的基础设施、服务设施、 开敞空间能够满足因开发而 导致建设强度、密度增加的要求， 并且还要保证开发后能与周边的 环境特质相容。 并且他认为基于公共空间权的建设项目对公共设施 以及周边区域的影响的评估， 以及充分审查公共空间权出让的正当 性和必要性的过程，能够有效整合到现有的规划管制过程中 1 5 。 3 ) 可持续的空间权开发的规划设计研究 穿过大都市的铁路及快速路，造成城市空间形态延续性的分 割。 研究城市快速路 1 6 、 铁路等用地的分层利用， 创造可持续的城 市空间形态也是西方城市规划学者关注的重要内容。B o n n i e E . C a m p b e l l ( 1 9 9 9 ) 对美国波士顿( B o s t o n ) 快速公路( T u r n p i k e ) 上三个 基于空间权的分层利用建设项目进行了实证分析， 最后指出为了使 分层利用建设项目在塑造城市空间环境方面更加可持续、更加可 行、更加系统化，需要做到以下几点：执行更加有活力的可行的规 划管制构架去控制空间权开发可能造成的后果 ；需要一个在财政上 可行、 建设强度合适的设计纲要， 去确保其连通性( C o n n e c t i v i t y ) 和文脉上的一致性( C o n t e x t u a l i z e d ) ；需要一个系统的空间权出租 谈判过程，并且要构建一个连接未来承租者的构架 1 7 。 目前， 国内还很少有学者从空间权的视角进行土地分层利用规 划管制研究，但相关的研究大体包括以下3类： 1 ) 土地分层利用法理的理论分析 如梅夏英( 2 0 0 8 ) 就从物权法第1 3 6 条中“建设用地使用权 可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”的规定着手，解析土 地分层地上权问题。她认为：第一，在已设立单一的土地使用权情 形下, 基于土地对空间的吸收，空间利用权利的设立主要是从地上 权人处获得，这种权利实为“空间利用权” ；第二，权利人通过出 让取得了国有土地使用权, 其包含的空间范围不应设定过大；第三， 土地使用权的范围确定以后, 国家保留了其上下的空间所有权, 并可 将其出让给其他主体，登记机关在确定该空间范围以后，可予以登 记。并指出： 物权法第 1 3 6 条的适用一则依赖于对土地和空间 关系的理解，二则依赖于不动产登记配套措施的完善 1 8 。高少波 ( 2 0 0 8 ) 也探讨了我国土地分层利用法律问题。 他认为：随着现代社 会经济的发展进步, 土地分层立体利用成为趋向， 我国 物权法 专 门规定了建设用地使用权的分层设定， 从法